【核心】

行政机关未及时解除行政合同而扩大的损失，不应完全由行政相对人一方承担。

【案情介绍】

2011年5月25日，××市规划局××分局作出《××市国土资源局××镇××村南塘路南侧地块国有土地使用权出让规划设计条件》。

2011年6月10日，××市国土资源局在《××日报》上发布《拍卖出让公告》（×国土告字[2011]12号），决定以拍卖方式出让××镇南塘路南侧、临海大浦东侧等2幅地块的国有建设用地使用权，地块名称分别为南塘路南侧地块（一）、南塘路南侧地块（二）。

2011年6月16日，××市国土资源局与××市××镇人民政府共同发布《××镇南塘路南侧地块一、地块二两幅地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》。

2011年6月30日，林×签署竞买申请书，并于同日支付上述2幅地块的竞拍保证金共计11000000元。

2011年7月1日，林×竞得××镇南塘路南侧地块（一）的国有建设用地使用权，当日林×与××市国土资源局签订《拍卖成交确认书》，表明出让土地成交价为80453205元，于2011年8月1日前和2011年10月18日前各缴纳50%土地出让款。

2011年9月6日，林×共缴纳了土地出让款40226602.5元（含竞拍保证金11000000元转为出让款）及滞纳金1052157.69元。之后，林×未支付其余土地款项，双方也未签订土地使用权出让合同。

2015年4月7日，林×向××市国土资源局邮寄《解除国有土地出让关系通知书》，要求解除上述业已确认的国有土地出让关系，并要求××市国土资源局在扣除700万元保证金后将余款退还。××市国土资源局于2015年4月20日作出《通知书》，同意解除《拍卖成交确认书》。

2017年8月17日，××市国土资源局作出×土收缴[2017]1号《收缴土地出让违约金决定书》，认为林×自2011年10月19日起至××市国土资源局于2015年4月13日收到《解除国有土地出让关系通知书》之日止，延期缴纳土地出让金4022660.5元共计1273天，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中应当支付全部土地出让金和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条的规定，决定对林×收缴欠缴金额（4022660.5元）每日1‰的违约金，共计人民币51208465元。林×不服上述决定，向宁波市奉化区人民法院提起行政诉讼。

【调查与处理】

林×于2018年1月18日向宁波市奉化区人民法院提起行政诉讼，认为××市国土资源局存在在权力清单之外行使权力、未及时解除行政合同导致损失扩大等错误，请求法院依法撤销××市国土资源局于2017年8月17日作出的×土收缴[2017]1号《收缴土地出让违约金决定书》的行政行为。宁波市奉化区人民法院经审理，认为“发现原告未按期缴纳出让金后，被告经催交后应及时行使解除合同（成交确认书）的权利，该处的及时应理解为竞买须知规定的竞得人延期付款超过60日，即原告延期付款超过60日，被告经催交后未及时解除合同造成的损失不应由原告一方承担。本案中，被告作出涉案收缴土地出让违约金决定，将收缴期限自原告应缴纳第二期出让金的次日起算至被告收到原告主动提出的解除土地出让关系申请书之日止，明显将因被告未及时解除合同造成的扩大损失及违约责任加诸于原告一方，认定由原告一方承担的决定明显不当”，遂于2018年6月1日作出（2018）浙0213行初4号行政判决书，判决撤销××市国土资源局作出的×土收缴[2017]1号《收缴土地出让违约金决定书》的行政行为。现该行政判决已发生法律效力。

【法律分析】

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受理范围。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。” 行政机关作出具体行政行为，除应符合合法性原则外，也应当具备合理性与适当性。而行政行为合理性与适当性的内涵之一，即为行政机关应当及时行政。行政机关与行政相对人签订行政合同后，行政相对人违反约定不能按期履行义务的，行政机关有权解除合同，同时行政机关也应负有及时解除合同的义务。行政合同不同于普通民商事合同，合同双方并非平等主体，行政合同的当事方之一系行政机关，行政机关的权利不仅来自生效行政合同，同时也来自法律和法规的授权，此时行政机关的合同权利即带有行政职责义务属性。

结合本案来看，《竞买须知》属于拍卖前告知竞买人相关竞拍规则的文件，涉案《竞买须知》系××市国土资源局及××市××镇人民政府共同发布，林×作为竞买申请人，且无证据证明林×就竞买须知的内容提出异议，可认定林×在竞买南塘路南侧1号地块时已知晓并接受竞买须知的相关内容，故涉案《竞买须知》对本案林×、××市国土资源局均有约束力。根据该须知第三条缴付出让金办法及违约责任的规定，林×负有按时缴纳出让金的义务，而××市国土资源局负有催交出让金、及时解除合同的权利和义务。林×于2011年9月6日缴纳了第一期出让金及相应滞纳金，之后并未按期缴纳第二期出让金，至林×主动向××市国土资源局提出解除土地出让关系之日，林×亦未缴纳第二期出让金，故对于双方最终解除土地出让关系的事实上，林×负有违约责任。根据上述竞买须知第三条规定，林×延期付款超过60日，经××市国土资源局催交后仍不能支付出让价款的，××市国土资源局有权解除合同（成交确认书），林×无权要求返还定金，××市国土资源局并可请求林×赔偿因违约造成的其他损失。故为了避免损失扩大，在发现林×未按期缴纳出让金后，××市国土资源局经催交后应及时行使解除合同（成交确认书）的权利，该处的“及时”应理解为竞买须知规定的“竞得人延期付款超过60日”，即林×延期付款超过60日，××市国土资源局经催交后未及时解除合同造成的损失不应由林×一方承担。本案中，××市国土资源局作出涉案收缴土地出让违约金决定，将收缴期限自林×应缴纳第二期出让金约定日次日起算至××市国土资源局收到林×主动提出的解除土地出让关系申请书之日止，明显将因××市国土资源局未及时解除合同造成的扩大损失及违约责任加诸于林×，认定由林×承担的决定明显不当。

【典型意义】

2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》首次将行政合同纳入行政诉讼的受理范围，这对行政机关如何依法、适当履行行政合同以及如何处理行政合同纠纷提出了新的挑战和思考。本案展现的典型意义在于，行政机关在行政合同中的权利应及时行使，因未及时行政合同中的权利，造成损失扩大的，行政机关应当承担责任。因此，行政机关对于行政合同中的权利应及时行使，不能迟延，更不能放弃，对于行政机关来说，行政合同中的权利也是义务。

北京大成（宁波）律师事务所  郑克 张宁人